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基层干部“为官不为”的成因及治理
2016-12-7 9:6    来源:四川日报
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  ·高宁 谭安富

  全党深入推进从严管党治党,风清气正的政治生态加快形成的同时,部分领导干部存在的“为官不为”问题引起了各级党委政府的高度重视。习近平总书记指出,对这个问题,我们要高度重视,认真研究,把情况搞清楚,把症结分析透,把对策想明白,有针对性地加以解决。笔者通过对部分公职人员、普通群众进行问卷调查和深入访谈,聚焦分析基层干部“为官不为”主要原因,并提出对策建议。

  基层干部“为官不为”的原因分析

  激励机制缺乏导致“不愿为”。主要体现为:精神激励缺乏,社会认同度偏低。基层领导干部置身于“夹心层”,群众不满意一旦传导于上级政府和领导,将转化为来自上下的双重压力。对此一些基层干部常常降低自己的工作要求,回避棘手问题和复杂矛盾,采取将问题“束之高阁”的推拖战术;薪酬激励缺乏,物质获得感不强。当前基层干部工作投入与收益比存在着一定差距,横向比较状态下基层干部容易产生消极情绪;成就激励缺乏,工作成就感不强。基层绩效考核流于形式,考核约束难。在这种情况下,真正干事创业干部的贡献容易被淹没,基层成了“混子”干部的避难所,既损害了有为干部的积极性,也不利于对不为干部的警示提醒;发展激励缺乏,职业发展通道狭窄。基层干部升迁存在着通道较窄的局限性。在粥少僧多的情况下,这种“稀缺资源”一旦变成不可企及的目标,“天花板干部”就会“做一天和尚撞一天钟”。

  保障机制缺位导致“不能为”。主要表现为:制度保障缺位,无授权,不能为。实践中,对于上级规定动作,只要上位文件和政策具有可执行性和可操作性,基层干部能较好地贯彻执行。对自选动作,基层干部往往倾向于使用“不做事、不出彩、不出错”的“不作为”策略;资源保障缺位,无条件,不能为。一方面,硬件与预算保障缺乏,不能为。调研中,部分基层干部普遍感觉“巧妇难为无米之炊”。另一方面,编制和人员保障缺位,不能为。基层广泛存在编制和人员配备短缺、年龄结构老化等问题,使基层普遍面临着缺兵少将的问题;安全保障缺位,有顾虑,不能为。当前,总体上看反向激励机制得以强化而正向激励机制依然缺位。基层干部积极作为、主动作为还存在着不能及时认定、评价、考核和激励的问题,针对基层干部在积极作为、主动作为中所犯无意识的错误还没有普遍建立起 “容错机制”加以认定和保护。

  法治生态缺失导致“不敢为”。主要表现为:政治生态中法治观念依然淡薄,不确定性强,不敢为。在全面从严治党的大背景下,部分基层干部对为官有为过程中的廉洁从政信心不足,为了避免在干事创业过程中“中毒染病”,基层干部很容易产生“怕事”“躲事”的情绪,通过退避三舍实现所谓的“不沾不贪”;社会生态中人情观念依然盛行,利益关系杂,不敢为。一方面,当前基层社会生态因人情关系盛行产生了一定程度的腐败“需求”,另一方面,当前基层社会生态还折射出一种对部分有魄力基层干部“小腐行为”的“容忍”与“理解”的心理。

  基层干部“为官不为”的治理对策

  基层干部除了要解决 “不想为”和“不会为”的问题,更要解决“不愿为”“不能为”和“不敢为”的问题。

  优化激励机制,增强基层干部干事创业的意愿。加强认同激励,提升基层干部尊严。主流媒体要多报道基层,宣传基层干部的典型事迹,避免信息不对称导致的误解和误会,增强社会各界对基层工作的认同。体制内要增强对基层干部的关怀和关爱,要切实解决好基层干部在生活、工作上的困难。加强对基层干部的荣誉认同。在党和政府的评优评先表彰中,要“光环下移”,上级党政机关的领导干部要有主动礼让的姿态,体现对基层干部的认同和关爱。

  加强薪酬激励,提高基层干部待遇。深化薪酬体制改革,进一步优化和调整薪酬结构,进一步向基层进行薪酬倾斜。建议逐步提高乡镇干部的地方津贴补贴和特殊岗位津贴标准。探索施行基层干部的奖励性工资改革。对于扎根基层、贡献突出的基层干部,可以探索建立奖励性工资模式,可以设置突出贡献奖、突出政绩奖,形成常态化薪酬诱导机制。在进行薪酬改革的同时,也要注重引导基层干部树立正确的金钱观,谨记习近平总书记 “当官不要发财,想发财就不要当官”的告诫。

  加强成就激励,实化基层干部考核。对基层干部的考核要设定更为全面、细致、科学的绩效评价指标和考核标准。比如针对市县级领导干部的考核常常用GDP等可以量化的指标,但是对职能部门和乡镇领导干部的考核,应根据基层部门的工作实情,确定更为切合实际、细致科学的考核指标,全面认定基层干部的工作业绩。要进一步明确职能划分和岗位职责,尽量将责任落实到人,在考核认定过程中对于功过评估必须能够准确归于干部个人,而不仅仅是归于领导班子。

  加强发展激励,拓展年轻干部上升通道。逐渐将从基层领导职位提拔干部作为一项选拔任用干部的惯例,甚至将从基层选拔确定为一项选人用人原则。进一步将基层挂职锻炼干部做“实”。组织部门在处理挂职问题上一定要兼顾对基层干部积极性的考虑。组织部门对基层年轻有为干部的职业生涯要做好规划和统筹,加强同基层干部的沟通和交流。加强公务员人事管理制度改革,增强基层干部流动的自由度。对基层干部要加强在地市级甚至省级层面的自由流动度,进一步加强遴选等考录流动的办法,增强基层干部干事创业方面的选择空间。

  强化保障机制,创造基层干部干事创业的条件。加强制度保障,细化基层干部作为的上层设计。在基层执行的制度设计上,上级政府需要在制度细化上下功夫。市、县级政府在中央、省级政策下行过程中,要结合本地区实际认真细化政策,为基层执行做好制度细化工作。对于基层政府“自选动作”方面的不作为情况,上级政府不能由其取舍,应该出台较为明确的指导性标准,要更加重视基层行政机关的评比考核工作。可以实行辖区内单位间横向评比考核,对于工作拖后腿、排名靠后的领导干部实行“末位淘汰”。

  加强资源保障,夯实基层干部作为的基础条件。要加强基层人才队伍建设。加强和充实基层人才队伍,优化基层队伍结构,尤其是将吸引年轻有为的青年干部扎根基层作为重中之重。要逐渐加强基层预算拨付和硬件配置。分权放权背景下,如果事务下放,资源配置权和使用权要随之下放。各地在进行简政放权改革的过程中,要高度重视“职、权、责”同步下放的问题,注意解决“职、权、责”错配问题。

  加强机制保障,凸显保障机制设计的兼容性。全面细化从严治党各项机制和制度。市、县纪检监察部门应进一步细化规则,给基层领导干部予以明确指导,各级政府要建立明确细致的基层 “权力运行清单”。在约束基层干部权力运行的同时,注意不要“管死”干部,尤其是解决“三个区分”的问题,主动解决有为干部的后顾之忧。进一步加强科技保障,将领导干部绩效考核嵌入到电子政务平台,建立领导干部绩效考核的“大数据”。

  建设法治生态,营造基层干部干事创业的氛围。培树依法行政理念,增加基层干部的法治能力。要加强对基层干部法治理念的培树,尤其是针对年老的领导干部,要注重转变人治的管理方式,培育其规则意识,杜绝其意气而为。禁止上级领导干预基层干部秉公办事,将上级领导对基层干部通过人治指令干扰执法写入制度禁令中,杜绝体制内的干扰和掣肘。要加强基层干部运用法制手段解决问题和保护自己的能力。要加强基层干部严格执法的意识,坚决杜绝行政过程中少数人在法律法规和政策面前的“讨价还价”行为和挑战法规政策的现象,杜绝处理基层事务中的“走后门”和“开小灶”问题。

  (作者高宁系成都医学院党委副书记、纪委书记;谭安富系省廉洁文化社科普及基地副主任)

编辑:蒋燕
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